前言

《桐庐县长期护理保险制度实施细则（试行）》（以下简称《长护险实施细则》）由桐庐县人力资源和社会保障局、桐庐县财政局、桐庐县民政局、桐庐县卫生和计划生育局、桐庐县残疾人联合会、桐庐县物价局联合发布，于2017年1月1日施行。《长护险实施细则》施行四年多以来，在积极应对人口老龄化，解决长期失能人员的生活和医疗护理难题方面发挥了重要的作用。现为了解《长护险实施细则》的实施成效，发现《长护险实施细则》自身以及实施过程中存在的问题，是否需要进行修订、完善，桐庐县医疗保障局委托浙江春江明珠律师事务所对《长护险实施细则》开展后评估工作。评估组在完成各项评估工作的基础上，撰写了《<桐庐县长期护理保险制度实施细则（试行）>后评估报告》。

第一部分    评估工作概述

一、评估对象简介

本次后评估的评估对象是《桐庐县长期护理保险制度实施细则（试行）》（桐人社发（2017）58号），其出台前的制定背景、制定过程、基本内容如下：

（一）制定背景

我国已进入老龄化社会，失能人员长期护理保障不足成为亟待解决的社会性问题，建立长期护理保险制度成为越来越迫切的社会需求。为了积极、有效应对人口老龄化，党的十八大提出了“积极应对人口老龄化”的战略方针，十八届三中、四中、五中全会以及“十三五”规划纲要都对积极应对人口老龄化、加快发展养老服务产业提出明确要求。特别在“十三五”规划中提出了健全全民医疗保障体系，探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点的要求。在人社部正式发文试点长期护理保险制度之前，我国部分省市已先行开展长期护理保险制度试点（比如：2012年7月，山东青岛市长期医疗护理保险制度试行；2016年1月，江苏南通市基本照护保险制度试行），均取得了明显成效。2016年人社部将长期护理保险制度列入年度重点工作之一，并印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），该文件规定在全国范围内启动长期护理保险制度的试点工作。长期护理保险制度坚持以人为本，着力解决失能人员长期护理保障问题；坚持责任分担，遵循权利义务对等，实行多渠道筹资机制；坚持基本保障，根据当地经济社会发展水平和各方面承受能力，合理确定保障范围和待遇标准；坚持统筹协调，做好各类社会保障制度的功能衔接，协同推进健康产业和服务体系的发展。根据《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）文件的要求，浙江省研究确定宁波市、嘉善县、桐庐县为浙江省长期护理保险试点县市。

推行长期护理保险制度也是桐庐县的现实需要，桐庐县老龄化形势下失能老人家庭护理服务需求较为迫切。据统计，至2015年底，桐庐县共有60周岁及以上老年人87678人，占全县总人口的21.4%，老龄化程度较高。经初步调查摸底，桐庐县重度失能人员达2000余人，中轻度失能人员则更多。随着桐庐县老龄化进程的加快，家庭结构少子化、小型化现象较为普遍。由于现有医保政策缺乏专门针对失能人员护理的待遇标准和补偿制度，致使部分失能人员只能入住医院接受护理，不仅个人负担重，而且长期占用有限的医疗资源；大部分失能人员则只能选择居家接受亲属照护，不仅照护服务质量难以得到有效保证，而且整个家庭的生活质量都受到重大影响，从而造成“一人失能、全家失衡”。鉴于此，2016年上半年，桐庐县人力资源和社会保障局会同财政、卫计等部门对山东青岛、吉林长春、江苏南通三地试行长期护理保险制度的情况进行了实地考察调研。从调研情况来看，上述三地虽然实施时间不一，政策也有所差异，但是总体上基本取得了“患者减负担，医保少支付，机构得发展，服务更规范，就业增岗位”的较好成效，社会反响较好。在桐庐县被确定为长期护理保险试点地区之后，桐庐县根据《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）的要求并结合自身的实际情况，在2016年12月27日印发了《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发[2016]106号）。随后根据《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）和《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发[2016]106号）的要求，桐庐县出台了《桐庐县长期护理保险制度实施细则（试行）》（以下简称《长护险实施细则》），明确了长期护理保险参保缴费、失能评定、待遇支付等相关规定。

（二）制定过程

桐庐县被确定为浙江省长期护理保险试点县市之一后，桐庐县人民政府在2016年12月27日印发了《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发[2016]106号）。根据该文件要求，桐庐县人力资源和社会保障局作为起草单位，多次上门与养老、医疗服务机构座谈，同时积极与财政、民政、卫计等相关部门沟通交流，听取意见建议。2017年3月3日，桐庐县人力资源和社会保障局又再次发函至相关部门征求意见建议。期间，经过反复修改，最终形成了《关于印发<桐庐县长期护理保险制度实施细则（试行）>的通知》，并就《长护险实施细则》内容进行了合法性审查。后该文件经桐庐县人力资源和社会保障局、桐庐县财政局、桐庐县民政局、桐庐县卫计局、桐庐县残疾人联合会、桐庐县物价局会签后联合发布，于2017年1月1日起施行。

（三）主要内容

《长护险实施细则》分总则、参保与缴费、待遇享受条件与待遇申办流程、待遇标准与费用结算、护理服务机构管理、违规行为处理、附则七章，共42条。主要内容如下：

1.关于长期护理保险的含义

长期护理保险制度是指以长期处于失能状态的参保人员为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等费用的制度。

2.关于长期护理保险的参保对象及缴费标准

《长护险实施细则》明确了参加长期护理保险人员为桐庐县职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险的参保人员。长期护理保险基金筹集标准暂定为每人每年90元，由参保个人、医保基金、政府共同承担，其中个人缴纳标准为每人每年30元。

3.关于待遇享受条件及待遇申请的具体流程

《长护险实施细则》第三章第十条规定：“因年老、疾病、伤残等原因导致失能，经过不少于6个月的治疗，符合桐庐县长期护理统一需求评估标准，生活不能自理、需要长期护理的参保人员，可享受长护保险待遇。”该条对长护保险待遇享受条件作了较为详细的规定。《长护险实施细则》第三章其他条款具体规定了申请的流程。

4.关于长期护理保险待遇标准

《长护险实施细则》第四章主要规定了长期护理保险待遇的标准，待遇标准分参保人员（即符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员）入住定点护理服务机构中的医疗服务机构护理床位、参保人员（即符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员）入住定点护理服务机构中的养老服务机构护理床位、居家护理三种标准，不同的方式待遇标准不同。另《长护险实施细则》实施初期，按照分步实施、逐步完善的原则，对符合享受待遇的参保人员发放护理补助。

5.关于法律责任的规定

第六章主要对各方的违法违规行为设置了相应的法律责任。

二、评估目的和标准

（一）评估目的

行政规范性文件后评估是指行政规范性文件实施后，适时对其执行情况、实施效果、存在问题及原因等进行调查、分析和研判，针对具体问题提出合理建议，作出评估报告的制度。本次评估目的是在全面了解和掌握《长护险实施细则》制定及其实施情况的基础上，针对发现的问题，提出评估建议，为《长护险实施细则》后续修订完善提供参考。

（二）评估标准

评估组以合法性、合理性、协调性、规范性、实效性为标准。评估内容如下：

1.规范性文件的质量

《长护险实施细则》内容是否与现行的法律法规相抵触，是否符合本县的实际情况，各项制度设计和程序规定是否有合理性、针对性、可操作性，条文表述及逻辑结构是否严密、合理，用语是否准确、规范等。

2.实施效果

《长护险实施细则》实施的基本情况（如宣传贯彻情况），是否发挥了整体功能、各项制度设计是否发挥了作用，实施过程中遇到的实际难点、问题及其原因分析。

3.评估建议

《长护险实施细则》内容是否需要进一步修订完善。

三、评估方法

为保证评估结果的全面性、客观性、针对性，评估团队综合采用了法学和社会学的评估方法对《长护险实施细则》进行评估，具体为：文献研究、问卷调查、走访调查等方法。

（一）法学评估方法

1.文献研究

通过搜集各种文献资料，获取有关信息，并加以整理、归纳、分析、评述。

2.实证分析

从行政主管部门和相关工作部门、享受长期护理保险待遇的参保人员等方面入手，基于调研数据和素材，考察《长护险实施细则》的实施效果。

3.技术评估

对《长护险实施细则》规范性进行评估，主要从《长护险实施细则》的形式结构、内容、语言表达等各方面进行评估。

4.比较分析

将《长护险实施细则》与其他县市的长期护理保险制度进行比较，分析《长护险实施细则》内容的合法性和适当性，是否可以借鉴其他县市同类制度的内容，以提出进一步完善《长护险实施细则》的建议。

（二）社会学评估方法

1.问卷调查

向相关行政单位工作人员、养老机构工作人员、享受长期护理保险待遇的参保人员、一般社会公众等进行问卷调查，设计了12个问卷题目。

2.座谈会和实地调研

召开座谈会，听取相关单位对《长护险实施细则》实施情况的意见和建议。实地走访部分重度失能人员，了解《长护险实施细则》施行以来的实际效果。

3.相关政府部门的情况介绍

相关政府部门提供的相关材料和情况介绍也是本次评估工作的基础材料。在评估过程中，桐庐县医疗保障局提供了《长护险实施细则》的制定背景介绍、实施宣传材料、实施情况等基础材料。

四、评估过程

（一）准备阶段（2021年7月1日-7月8日）

1.后评估工作小组成立后，评估小组制定了后评估工作方案。评估小组全面深入开展规范性文件的研究，搜集相关资料。

2.制作调查问卷，准备调查提纲，为调研工作打好基础。围绕评估，设计了12个问题的调查问卷以及设计了11个问题的实地走访调查表，主要了解群众对《长护险实施细则》的认知度、满意度等相关情况。

（二）调研阶段（2021年7月9日至8月8日）

1.以座谈会方式开展调研。召开相关行政机关工作部门等人员的座谈会，了解《长护险实施细则》的具体执行情况、效果，存在的问题和建议。

2.以问卷调查方式开展调研。通过线上线下问卷相结合的方式开展调查研究，发放、收集、整理分析调查问卷结果，汇总相关数据。

（三）评估报告撰写阶段（2021年8月9日至8月20日）

1.拟定评估报告初稿。评估小组在文献研究、调查问卷等的基础上起草评估报告初稿。

2.定稿。评估小组对初稿进一步修改和完善，形成最终报告后，报送委托机关。

五、评估依据

（一）法律规范依据

1.《中华人民共和国社会保险法》（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国社会保险法〉的决定》修正）

2.《浙江省医疗保障条例》（2021年3月26日经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）

（二）行政规范性文件依据

1.《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）

2.《国家医保局财政部关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号）

3.《国家医保局办公室 民政部办公厅关于印发<长期护理失能等级评估标准（试行）>的通知》（医保办发〔2021〕37号）

4.《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发[2016]106号）  

（三）事实依据

主要是评估过程中行政主管部门提供的实施情况的一些书面或电子材料。

（四）外地参考依据

1.《嘉善县长期护理保险实施细则（试行）》（2017年3月27日嘉善县人民政府发布）

2.《嘉兴市长期护理保险暂行办法》（2017年6月30日嘉兴市人民政府发布）

3.《天台县长期护理保险制度暂行办法实施细则》（2018年10月8日天台县人力资源和社会保障局等单位联合发布）

4.《温州市长期护理保险试行办法》（2019年2月25日温州市人民政府发布）

5.《义乌市长期护理保险实施细则》（2019年9月30日义乌市医疗保障局、义乌市财政局等单位联合发布）

6.《岱山县长期护理保险制度实施细则（试行）》（2020年9月14日岱山县人民政府发布）

7.《扬州市长期护理保险试点实施细则（试行）》（2018年11月30日扬州市人力资源和社会保障局等单位联合发布）

第二部分《长护险实施细则》实施成效的总体评估

《长护险实施细则》第一条规定：“为全面贯彻实施长期护理保险制度，根据《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）、《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发〔2016〕106号）的有关规定，特制定本实施细则。”因此，关于《长护险实施细则》的实施成效，评估组主要围绕《长护险实施细则》的制定目的是否实现、《长护险实施细则》规定的各项制度在实际中是否得到执行、《长护险实施细则》是否得到社会认可、《长护险实施细则》实施绩效等方面来进行评估。

一、《长护险实施细则》条款内容的落实情况

《长护险实施细则》实施以来，长期护理保险相关规定多数已经得到很好的落实。

（一）行政主管部门的前期宣传

为了推进《长护险实施细则》的群众知晓度，行政主管部门采用了多种方式进行宣传。自《长护险实施细则》发布实施以来，行政主管部门组成多个小组走访桐庐县村社区进行宣传（包括张贴海报等），特别是对桐庐县所属村社区所有失能人员家庭进行了走访。此外，行政主管部门还对接医疗机构、养老机构宣传《长护险实施细则》，以及在桐庐电视台、浙江日报、浙江新闻等新闻媒体上对《长护险实施细则》进行了多次宣传。行政主管部门的前述宣传行为，极大的推进了《长护险实施细则》的群众知晓度。通过本次问卷调查，总共有效填写252人次，对于长期护理保险的政策内容，其中34.92%的受访者表示是从政府宣传（包括但不限于新闻媒体、互联网、公告栏等形式）中获知的，48.02%的受访者表示是从医疗机构或护理机构获知的，9.13%的受访者表示是从亲戚朋友处获知的，3.97%的受访者表示是通过其他方式获知的；对于不了解长期护理保险制度的受访者仅为3.97%。从这一层面来看，《长护险实施细则》实施后，行政主管部门的政策宣传到位。（见表一）

行政主管部门的政策宣传，为《长护险实施细则》的施行发挥了作用。

（二）制定配套制度

为保证《长护险实施细则》的有效运行，制定了相应的配套制度。《长护险实施细则》第一章第四条规定：“协调整合部门力量，建立由县人力资源社会保障部门牵头的县长期护理保险联席会议制度，形成政府统一领导、相关部门各司其职、统筹协调的长护保险管理运行机制。”  对此，行政主管部门会同相关部门制定了《桐庐县长期护理保险联席会议制度》，协调整合了各部门力量，形成了政府统一领导，相关部门各司其职，统筹协调的长期护理保险管理运行机制，切实保障了《长护险实施细则》的顺利推行。

《长护险实施细则》第三章第十条规定：“因年老、疾病、伤残等原因导致失能，经过不少于6个月的治疗，符合桐庐县长期护理统一需求评估标准，生活不能自理、需要长期护理的参保人员，可享受长护保险待遇。”因此，享受长期护理保险待遇的条件之一是要符合桐庐县长期护理统一需求评估标准。为了保证失能评估工作的顺利开展，行政主管部门参考了上海地区的照护需求统一评估标准，以及听取有关单位意见建议后，制定了《桐庐县长期护理统一需求评估标准》、《桐庐县长期护理保险失能评定工作规范》，设计了《桐庐县长期护理保险失能评定初评表》，并建立失能评估人员专家库，对失能评估工作人员进行专业、系统的培训，失能评估工作人员持证上岗。

此外，行政主管部门在听取相关部门意见的基础上制定了详细的《桐庐县长期护理保险定点护理服务机构协议管理办法（试行）》，明确了定点护理服务机构的准入条件，规范了定点护理服务机构，从而保障了桐庐县长期护理保险制度的实施。

（三）《长护险实施细则》发挥的作用

《长护险实施细则》实施以来，正逐步发挥重要的社会保障作用。《长护险实施细则》的实施，从一定程度上缓解减轻了重度失能人员家庭的负担，发挥了重要的社会保障作用，通过本次问卷调查，190人认为参保长期护理保险对缓解重度失能家庭经济压力非常有帮助，占比75.4%；47人认为参保长期护理保险对缓解重度失能家庭经济压力比较有帮助，占比18.65%；15人表示不是很清楚，占比5.95%。（见下表二）

自《长护险实施细则》发布实施至2021年5月底，长期护理保险经办机构共正式受理长期护理保险失能评定申请5799人，完成评定5519人，经评定符合重度失能标准的为4493人，累计享受长期护理保险待遇人数为4171人，其中绝大多数符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员选择居家由亲属照顾护理，并按月领取现金补助，仅有小部分符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员选择定点养老机构护理。定点养老机构2017年为5家，2018年为9家，2019年为15家，2020年为20家，2021年为22家。根据统计显示，除桐庐县莪山畲族乡、富春江镇、合村乡、新合乡因本身没有养老机构而无法配备定点养老机构外，桐庐县其余10个乡镇街道均有定点养老机构，定点养老机构的数量及分布基本满足了符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员选择定点养老机构护理的需求。

（四）《长护险实施细则》的社会认可度

1.为了保证问卷调查数据的科学性，本次问卷对不同年龄段、不同文化层次、不同居住地（城镇或农村）的受访者进行了问卷调查。（详见下表）

2.本次问卷调查显示，《长护险实施细则》的社会知晓度还是比较高的。

在252位受访者中，75人表示很了解长期护理保险的政策内容，占比29.76%；68人表示比较了解长期护理保险的政策内容，占比26.98%；65人表示有一些了解长期护理保险的政策内容，占比25.79%；39人表示听说过长期护理保险的政策内容，但不是很了解，占比15.48%；从未听说的有5人，占比1.98%。从前述的问卷调查结果来看，长期护理保险制度政策内容的社会知晓度是比较高的。在今后长期护理保险制度实施过程中，还是要继续利用新闻媒体、互联网等多方式全方位的进行宣传，以进一步提高社会公众对长期护理保险制度的知晓度，以便于工作的进一步开展。（见下表六）

3.《长护险实施细则》的社会满意度高

实践是检验真理的唯一标准，而实践中最有发言权的就是人民群众。群众是国家和社会的主人，群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准。所以群众的满意程度是检验《长护险实施细则》实施目的有无实现的真实反映。通过本次问卷调查，有66.67%的受访者表示对桐庐县长期护理保险制度实施情况非常满意，有31.35%的受访者表示对桐庐县长期护理保险制度实施情况满意，只有1.98%的受访者表示不满意。可见满意的受访者占比高达98.02%，不满意的受访者占比是非常低的。虽然有5位受访者表示不满意，但是该5位受访者中只有2位给出不满意的理由系不了解《长护险实施细则》，其余3位未叙述不满意的理由。此外，根据走访部分重度失能人员家庭的情况反映，重度失能人员家庭对长期护理保险制度的推行是非常欢迎的，且对桐庐县长期护理保险制度的实施情况满意。结合前述情况，足以说明《长护险实施细则》实施以来，桐庐县社会公众的满意程度是很高的（见下表七）

（五）实施绩效的总体评估结论

综上，通过对《长护险实施细则》的制定目的是否实现、各项制度在实际中是否得到执行；是否得到社会认可等方面的分析，《长护险实施细则》的制定目的基本实现，相关制度的实施整体上较为平稳有序，执行情况良好。

二、《长护险实施细则》及其实施过程中存在的问题

1.《长护险实施细则》文本进一步完善层面

⑴《长护险实施细则》关于现场评估要求的文本规定不够细化。《国家医保局办公室、民政部办公厅关于印发<长期护理失能等级评估标准（试行）>的通知》（医保办发〔2021〕37号）文件发布的《长期护理失能等级评估标准（试行）》明确，现场评估过程中，至少2名评估人员开展评估，至少1名评估对象的监护人或代理人在场，并进行全过程影像记录。《长护险实施细则》实施后，虽然在实际的现场评估环节，有评估对象代理人或相关监护人在场，并进行影像记录，但是《长护险实施细则》第十四条关于现场评估的规定中缺少评估对象的监护人或代理人在场及对评估过程进行全程影像记录的内容。

⑵《长护险实施细则》没有明确规定参保人员（即符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员）入住定点医疗机构护理所需符合的条件。长期护理保险制度涉及的护理服务方式有机构上门护理、养老机构护理、医疗机构护理等。不同护理服务方式需要满足不同的条件。结合文义，一般而言入住医疗机构护理的重度失能人员的失能程度是最高的，入住医疗机构护理所需要满足的条件也应当是最高的，但是《长护险实施细则》并没有规定参保人员（即符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员）入住定点医疗机构护理所需符合的条件。

⑶《长护险实施细则》缺乏居家亲情护理的制度设计。首先，目前桐庐县提供上门护理服务的护理服务机构建设严重滞后，上门护理服务能力明显不足。其次，桐庐县农村地域范围较广，开展上门护理服务困难重重，上门护理短时期内难以达到较好的效果。再者，目前社会大众更倾向于子女家人照顾护理，根据问卷调查显示，229人希望按月发放补助（即家人照顾护理），占比90.87%，122人希望提供照料服务，占比48.41%（见下表八）。结合目前实际情况，对重度失能老人的护理方式，社会大众中的绝大多数人仍然希望的是居家亲情护理，按月领取补助。针对前述情况，《长护险实施细则》可以作出相应的回应性政策修订。

⑷《长护险实施细则》在待遇标准方面缺乏灵活的兜底条款。《长护险实施细则》实施后，根据社会物价等各方面原因考虑，并经县政府批准，将定点养老机构护理服务补助标准、居家护理服务费用标准分别调整至50元/天、540元/月，但是《长护险实施细则》未作修订，且《长护险实施细则》也未兜底规定《长护险实施细则》施行以后相关长期护理保险待遇标准根据县具体政策执行。

2.《长护险实施细则》在具体实施过程中存在的问题

《长护险实施细则》自2017年实施以来，由于项目实施初期桐庐县并无建立专业的家庭护理人员队伍，专业养老机构力量不足，难以推动护理机构上门护理服务项目的开展，且桐庐县农村地域较广，客观上开展上门护理困难重重，上门护理短时期内难以达到较好的效果。此外，因目前桐庐县医疗机构自身条件限制，医疗机构缺乏专门针对长期护理人员的长期护理病区，难以接受和开展对重度失能人员的护理工作。因此，目前桐庐县的重度失能人员的长期护理保险待遇主要是在养老机构接受护理以及发放现金补助（即居家亲情护理）两种方式。前述情况从一定程度上限制了《长护险实施细则》的作用。从问卷调查的结果来看，有一部分受访者表示，希望政府能够提供上门的护理服务。因此，加快护理服务机构建设，以及建立专业的上门提供护理服务的家庭护理员队伍势在必行。

第三部分《长护险实施细则》质量评估

一、合法性评估

《浙江省行政规范性文件管理办法》第五条规定：“行政规范性文件应当符合法律、法规、规章的规定，依照法定权限、程序制定。”因此，合法性评估主要是：《长护险实施细则》是否超越制定机关权限，是否符合上位法的规定以及是否符合法定的程序。

（一）桐庐县人力资源和社会保障局制定《长护险实施细则》主体符合制定机关权限

《浙江省行政规范性文件管理办法》第七条规定：“下列行政机关可以制定行政规范性文件：（一）各级人民政府；（二）县级以上人民政府所属工作部门；（三）县级以上人民政府依法设立的派出机关。”《社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）第六条第十五项规定：“……试点地区人力资源社会保障部门要在当地政府领导下，加强工作力量配备，按照指导意见要求，研究制定和完善试点方案，周密计划部署，协调相关部门，推动工作落实。新开展试点的地区要抓紧制定试点方案，报省人力资源社会保障厅批准并报人力资源社会保障部备案后……。”《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发[2016]106号）第五条第二项规定：“县人力资源社会保障部门为护理保险主管部门，负责护理保险的组织实施，会同有关部门拟订护理保险基金筹集标准，制定护理保险实施细则……。”

综上，桐庐县人力资源和社会保障局是桐庐县人民政府社会保险行政部门，负责桐庐县区域的社会保险管理工作。桐庐县人力资源和社会保障局根据《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）和《桐庐县人民政府关于推行长期护理保险制度试点工作的实施意见》（桐政发[2016]106号）的规定，制定《长护险实施细则》符合上位法关于出台规范性文件所应具有的主体权限。

（二）内容合法

《浙江省行政规范性文件管理办法》第五条规定：“行政规范性文件应当符合法律、法规、规章的规定，行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。”

《长护险实施细则》制定之时，国家层面尚没有制定长期护理保险制度方面的法律、行政法规，也没有省级地方性法规。目前省里制定的《浙江省医疗保障条例》在前不久的2021年7月1日施行，其中《浙江省医疗保障条例》第十四条规定：“稳步推进统一的覆盖职工和城乡居民的长期护理保险制度，对失能等级达到一定程度的参保人员所发生的必要护理费用，按照规定标准予以保障。

省医疗保障主管部门应当加强对长期护理保险工作的规范和指导。”另外国家医疗保障局正在制定国家层面的《医疗保障法》，2021年6月15日，国家医疗保障局在其门户官方网站上发布了关于《医疗保障法（征求意见稿）》公开征求意见的公告，其中《医疗保障法征求意见稿》第二十三条规定：“国家建立和发展长期护理保险，解决失能人员的基本护理保障需求。长期护理保险覆盖全民，缴费合理分担，保障均衡适度，筹资和待遇水平动态调整。制定完善与长期护理保险制度运行相适应的失能评估和需求认定等标准、基本保障项目范围以及管理办法等。健全符合长期护理保险特点的经办服务体系。支持社会力量参与制度体系建设，鼓励建立多元综合保障格局。”结合《长护险实施细则》的具体内容来看，《长护险实施细则》不存在与《浙江省医疗保障条例》、《医疗保障法（征求意见稿）》及其他法律法规抵触之处，也不存在违反《浙江省行政规范性文件管理办法》第五条规定的其他内容，《长护险实施细则》的制定实施符合《浙江省规范性文件管理办法》的要求。

（三）制定程序合法

《浙江省行政规范性文件管理办法》第十条、第十二条等条款就规范性文件制定，规定了相应的程序。结合《长护险实施细则》的制定过程，《长护险实施细则》制定程序符合规范性文件的制定程序要求。

二、合理性评估

（一）规范性文件的正当性

规范性文件的正当性是指规范性文件内容符合公平、正义的基本价值理念，符合社会公共利益。《长护险实施细则》的制定目的就是对长期处于失能状态的长期护理保险参保对象提供保障，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等费用。规范性文件的制定除了围绕实现制定目的要求之外，还要符合公平、正义的基本价值理念，符合社会的公共利益。评估小组对《长护险实施细则》逐一进行了评估，认为无论是参保与缴费、还是待遇享受条件与待遇申办流程、待遇标准与费用结算等都较好体现了正当性原则。比如：《长护险实施细则》第五条规定：“参加长护保险人员为我县职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城乡居民基本医疗保险（以下简称城乡居民医保）的参保人员。”第十条规定：“因年老、疾病、伤残等原因导致失能，经过不少于6个月的治疗，符合桐庐县长期护理统一需求评估标准，生活不能自理、需要长期护理的参保人员，可享受长护保险待遇。”  第二十条规定：“符合享受长护保险待遇条件的参保人员，自评定结论作出次日起，其本人或代理人可根据自身情况，在规定的长护保险服务形式中选择一种服务，享受长护保险待遇。” 这些规定考虑了长期护理保险的覆盖群体城乡的普遍性，还考虑了在统一标准之下，符合申请条件的人员可以根据自身条件选择不同护理服务方式，完全符合《长护险实施细则》的制定要求，符合社会公共利益的要求。

（二）规范性文件的公平性

公平性，即规范性文件不存在对同类权利义务主体的差别化对待和处理的规定。《长护险实施细则》的适用对象系桐庐县职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险的参保人员。结合我国目前的社会保障体系，一般而言未参保职工基本医疗保险的群体，绝大多数均参保了城乡居民基本医疗保险。从这一层面来看，《长护险实施细则》的覆盖群体具有普遍性、全面性。

三、协调性评估

协调性是规范性文件在符合合法性的前提下，与其他法律规范在规定上是

否存在内容交叉重叠、相互抵触等问题。根据《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）等的内容，桐庐县系首批试点开展实施长期护理保险制度的地区，在此之前国家级层面以及浙江省级层面并无关于长期护理保险的制度，且长期护理保险与医疗保险、养老保险、工伤保险等社会保险并不冲突。因此，《长护险实施细则》不存在与其他法律规定及政策冲突的情形。

四、规范性评估

（一）形式和结构的规范性、完整性

《长护险实施细则》文本结构为总则、参保与缴费、待遇享受条件与待遇申办流程、待遇标准与费用结算、护理服务机构管理、违规行为处理、附则。体例规范、完整，有利于清晰、完整表达规范性文件的内容，符合规范性要求。

（二）语言的准确性

《长护险实施细则》用语使用规范，不存在语言逻辑和内部结构相互抵触和冲突。

第四部分 评估结论和建议

一、评估结论

通过对《长护险实施细则》的全面评估，认为《长护险实施细则》质量较高，实施执行情况良好。

二、修订、完善《长护险实施细则》的具体评估建议

评估组的修订建议：

1.在待遇申办流程方面：

⑴建议在《长护险实施细则》的制度上细化现场评估要求，根据《国家医保局办公室、民政部办公厅关于印发<长期护理失能等级评估标准（试行）>的通知》（医保办发〔2021〕37号）文件发布的《长期护理失能等级评估标准（试行）》的内容规定，将“至少1名评估对象的监护人或代理人在场，并进行全过程影像记录”作为现场评估的要求。

2.在待遇标准与费用结算方面：

⑴建议设置参保人员（即符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员）入住定点医疗机构护理所需符合的条件，比如：入住定点医疗机构护理的参保人员（即符合享受长期护理保险待遇条件的参保人员）须符合定点医疗机构入院统一条件，定点医疗机构入院统一条件可由行政主管部门牵头，各定点医疗机构等部门共同制定。

⑵鉴于目前桐庐县提供上门护理服务的护理服务机构建设严重滞后，上门护理服务能力明显不足，桐庐县农村地域较广，推行上门护理服务困难重重，且目前社会大众更倾向于居家由家人亲属照顾护理，按月领取补助等的实际情况，建议考虑单独设置居家亲情护理的服务方式，并明确居家亲情护理的条件、费用补助标准等。

⑶鉴于随着社会的不断发展，《长护险实施细则》所规定的具体待遇标准可能存在一定的滞后性，为避免《长护险实施细则》后续不断修订的繁琐程序，建议考虑在《长护险实施细则》修订时增加兜底条款，规定《长护险实施细则》施行以后长期护理保险待遇标准可根据县具体政策适时调整；或者在《长护险实施细则》的具体条文中规定长期护理保险待遇标准根据县里具体政策文件执行，在《长护险实施细则》中不再明确规定相关长期护理保险待遇的标准。

编制单位：桐庐县医疗保障局

浙江春江明珠律师事务所