根据《桐庐县人民政府办公室关于下发2017年度政府重大行政决策和行政规范性文件实施效果评估计划的通知》要求，县法制办、县国土资源局组织对《桐庐县农村宅基地管理细则》（桐政办〔2014〕134号，以下简称细则）进行了实施效果评估，对《细则》施行以来贯彻落实情况、取得成效、存在问题、影响因素等方面进行全面调查、整理汇总和分析评估，为提升行政决策水平提供参考服务。

一、评估工作开展的基本情况

（一）成立评估工作小组。组成人员：县人大严根巨、江明德，县国土局吴志忠、郑金龙、盛立华，袁艺，县妇联梅晓波、田玲秀，县法制办晏燕、孙斌，浙江工商大学杭州商学院严毛新。

（二）制定评估工作方案。评估工作小组根据我县农村宅基地管理工作情况，明确了评估目的、原则、目标与内容、评估工作方式和步骤，5月份制定了评估方案，确保评估工作切合实际，具有可操作性。

（三）按计划落实评估。评估小组通过实地走访、征求意见、收集相关数据、召开专题座谈会等方式开展。6月份针对重点社区（村）、乡镇政府层面两个层面召开了座谈会，听取意见建议，并进行了科学地讨论分析，明确了宅基地管理办法的修订工作方向，启动《细则》修订工作。最终拟订了《农村村民建房管理办法》提交专题研讨会讨论。

二、《桐庐县农村宅基地管理细则》执行情况

《细则》实施以来，三年时间里共批准农民建房4724户。应该肯定，现行农村宅基地管理政策的实施，为规范桐庐县农民建房和促进新农村建设发挥了积极的作用。

（一）定义清晰。明确无房户、危房户、困难户的概念，规定村民只要符合无房户、危房户、困难户条件之一的，都可以优先申请宅基地，较好地保障了农村住房困难群众的权益。无房户。是指因自然灾害或人为原因造成住房损毁的农户，或住房困难户家庭符合分户条件但又无宅基地的已婚子女。危房户。是指现有住宅经有关部门鉴定为危房的农户。住房困难户。是指人均住房建筑面积不足20平方米，或因住房结构等原因确实无法满足日常生活的农户。

（二）创新举措。

一是规划控制。按照“保护耕地、集约用地”的要求，严格控制农村人均建设用地指标。新规划的农居点不得超过100平方米；原有村庄超过120平方米的，除古建筑保护外，原则上不再安排新增建设用地指标；台地村庄、坡地村庄可以放宽到140平方米以内。

二是跨村审批。整合优化全县宅基地资源，除县城核心区以外，允许农户在坚持“一户一宅”的前提下，到县内其他村调剂、购置闲置旧宅。乡镇在实施土地综合整治项目时，可以实行宅基地跨村审批，促进人口集聚和节约集约用地。

三是级差排基。鼓励有条件的村开展这项工作，通过公开竞选的办法实行宅基地有偿使用，避免村干部随意安排的情况发生。

四是有偿退出。对村民主动放弃宅基地使用权或符合分户条件而不分户的，可以实物或货币的形式进行补偿。对放弃宅基地使用权，到县城或中心镇集聚安置的农户，县政府制定专门政策，以产权或货币的形式进行补偿。

（三）奖惩结合。从我县当前农村实际出发，制定更细的奖惩措施。一是鼓励原基拆建，对原基拆建的奖励面积，减少新批宅基地；二是现有宅基地达到80%以上标准的不予审批新宅基地；三是现有宅基地可以满足分户需要的不予审批新宅基地；四是违法建设、“一户多宅”未处理的不予审批；五是发生违法建设的村，在违法建设处理完之前停止审批危房改造以外的农民建房。

三、《桐庐县农村宅基地管理细则》执行中存在的问题

从全县农村宅基地管理政策实施情况来看，暴露出以下三大问题。

一是规划刚性约束有待提高。《细则》执行过程中，规划管理并没有发挥其应有的作用，尤其是村庄规划没有发挥其应有的管理功能，导致农村宅基地布局分散无序，集体建设土地资源的粗放利用以及耕地资源的占用。规划是宅基地管理的前提，而村庄规划是宅基地规划管理的核心，规划的刚性约束不强，导致农民建房选址随意。乡镇规划和村规划与土地利用总体规划不同步，导致农居点分布缺乏规划指导和布局控制，影响规划管理效果。

二是《细则》操作性有待加强。随着新型城镇化和新农村建设的协调推进、城乡一体化将打破农村和城镇的界限，现行《细则》对宅基地管理调整能力的局限性逐渐显现，无法解决我县宅基地管理实践中一些实际问题。如户籍制度改革推进后，基层在宅基地审批管理中对村民资格认定问题、农村宅基地申请条件与分户标准规定判断模糊。又如国家二孩政策实行后，原有的宅基地分配面积标准，需要科学调整。

三是监督管理职责有待厘清。在宅基地管理过程中，县政府职能部门、乡镇（街道）、村委职责不清，由于审批不严，监督管理不到位等原因，加之村民受传统生活方式的影响，少批多建现象严重；很多村民在建新房的同时，原有的旧宅基地虽然与村里签订了拆除协议，但因监管和处罚措施不到位，未批先建、建新不拆旧现象仍很普遍，“一户多宅”、宅基地闲置率较高。此外，村民会议或者村民代表会议的作用被忽视，村民自治权难以有效行使。

四、调整完善桐庐县农村宅基地管理政策的思考

为贯彻落实党中央、国务院关于实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，审慎稳妥推进农村土地制度改革的有关精神，进一步保障和维护农民土地财产权益，促进农村土地资源得到更有效利用，促进城乡一体化发展，有必要针对当前农民建房管理面临的形势和问题，在现行政策的基础上作调整与完善。

（一）应进一步加强规划管理执行。科学的规划是农村宅基地有效管理的前提，因而必须在完善规划的基础上，采取有效措施推进各项规划的贯彻实施。乡镇人民政府（街道办事处）要科学规划村庄布点，组织编制村庄规划，合理控制村庄规模，统筹兼顾经济社会发展，组织引导村民集中居住，鼓励村民建房由自然村向中心村、中心镇集聚。村庄布点规划中予以撤并的村庄，不得审批村民建房。乡镇人民政府（街道办事处）应当编制村庄规划，尚未编制村庄规划的，在农村村民建房审批前应当先行编制村庄规划或局部规划。村庄规划与土地利用总体规划应该协统一。

（二）应进一步调整完善细则内容。一是要充分发挥村民自治作用。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，要体现村民委员会作为所有权者，负有公平分配和管理的责任。二是完善宅基地分配管理制度。要有可操作性，能有效解决农村宅基地管理中的具体问题。应对农村宅基地的内涵、范围、取得、行使、转让以及消灭等内容进行应进一步明确规定。明确宅基地申请的条件，对户的认定标准以及分户条件等取得宅基地方面的内容进行调整完善；要完善宅基地的退出机制，鼓励村民退出多余的宅基地。三是要进一步规范审批管理程序。明确审批程序，对土地审批和规划许可实施联办，一门受理、并联审批；简化审批资料。农村村民建房因涉及两个审批事项，需要提供和收集的材料较多，应依法对由村民提供资料进行梳理，由当事人能提供的由当事人自己提供，其他可以在村民委员会、乡镇人民政府审核中获取的资料，应在审核中制作并提供。

（三）应进一步明确监督管理职责。一是明确村委的审批监管责任。村委和村干部在农村建房管理中的缺位很大程度是由于责任不明造成的。应明确其职责，其一，村委应对是否村民和是否同意分户承担审核和证明责任；其二，村委应确保宅基地使用的方案符合法定程序，依法决策即村民会议或村民代表会议决议并公示；其三，村委应妥善处理原有老宅。村民委员会对辖区内土地和规划违法行为有巡查责任，发现违法行为应当及时制止并向乡镇人民政府、街道办事处报告。二是明确乡镇（街道）审核监管责任。其一，应对村民和村民委员会提交的资料进行书面审查，审查是否符合形式要件对是否符合两规承担审核责任；其二，应确保宅基地使用的方案符合法定程序，依法决策即村民会议或村民代表会议决议并公示；其三，应妥善处理原有老宅。乡镇人民政府、街道办事处应当定期开展村民建房监督检查，严格执行“四到场”制度，确保定点放线到场、砌基检查到场、楼面现浇到场、檐口浇筑到场。发现村民非法占地、不按批准的规划方案建设的，乡镇人民政府（街道办事处）应即查即拆。