食品生产加工小作坊由于量大面广，生产硬件条件差，从业人员食品安全意识薄弱等问题，历来是食品监管领域的难点之一。桐庐县作为杭州市试点，在省、市局的指导下，围绕“如何设置小作坊准入门槛，哪些食品允许小作坊生产，怎样实施后续监管”等关键问题，2015年出台了《桐庐县食品加工生产小作坊监督管理办法（试行）》，在食品生产加工小作坊治理工作上做了积极探索和尝试。根据《桐庐县人民政府办公室关于下发2017年度政府重大行政决策和行政规范性文件实施效果评估计划的通知》（桐政办〔2017〕33号），我局组织了相关评估工作，现将有关情况报告如下：

一、评估工作开展的基本情况

（一）成立评估工作小组。我局抽调法制科、食品生产流通科、食品综合协调科、县检验检测中心及部分基层所业务骨干，成立了评估工作小组。

（二）制定评估工作计划。评估工作小组根据我县食品生产加工小作坊治理工作情况，明确了评估目的与内容、评估步骤与方法、调查对象等，确保评估工作切合实际，具有可操作性。

（三）按计划落实评估。评估工作小组通过实地走访、征求意见、专题座谈等方式，向各基层所窗口一线工作人员、片管干部、现场核查人员及小作坊业主等就《桐庐县食品加工生产小作坊监督管理办法（试行）》实施情况收集了相关信息。

二、行政规范性文件执行情况

（一）执行

1.出台配套规范。为更好地贯彻落实《桐庐县食品加工生产小作坊监督管理办法（试行）》，进一步精简、优化小作坊的登记程序和准入条件，我局分别制定了《食品生产加工小作坊申报登记程序规范》和《食品生产加工小作坊质量安全控制规范》。

《食品生产加工小作坊申报登记程序规范》重点对小作坊申报登记范围、申报材料、现场审查、证书管理等进行了规定。一是简化申请表格，采用申报登记表，取消乡镇签署意见环节。二是对接小作坊登记与营业执照办理程序，实施“证照合一”，免去小作坊提供各类平面图，改为上门对环境、布局等进行提前把关，拍照留档。三是精简食品安全制度和台账，方便业主管理和记录。四是现场审查采用评分制和否决制，根据品种不同，设置不同的达标分值，小作坊现场审查达到相应的分值，且否决项无不符合的，方可登记办照。另外，允许小作坊存在一般项不符合的情况，便于监管人员针对实际情况灵活掌握，不搞“一刀切”。五是合理调整小作坊登记和营业执照办理前置条件。对于小作坊房屋产权和环保问题，经县政府协调，明确加工场所房屋无产权证或土地使用证的，由业主签订场所使用承诺书，并经乡镇（街道）盖章同意，解决加工场所合法使用问题；涉及环境污染，但污水纳入村镇污水管网，使用清洁能源或以木柴为燃料的，由业主签订环保承诺书，经乡镇（街道）盖章确认，解决环保前置审批问题。

《食品生产加工小作坊质量安全控制规范》对小作坊生产加工场所、设施设备、食品安全管理、人员卫生要求等食品安全保障条件作了细化要求。根据该规范，桐庐局分别制定了《桐庐县食品生产加工小作坊审查评分表》及《桐庐县食品生产加工小作坊巡查评分表》，小作坊现场审查须做到“八达标”，既场所环境达标、设计布局达标、设施设备达标、卫生管理达标、生产质量达标、包装标签达标、贮存运输达标、制度记录达标；日常巡查须做到“十查”，即查主体资格、查制度上墙、查健康管理、查索证索票、查设施设备、查卫生管理、查过程管理、查食品添加剂管理、查包装标签、查贮存运输。

2.全面推进小作坊治理。一是“借人”。将小作坊治理工作重心下移，由村（社区）食品安全协管员对小作坊实施基层网格化底数摸排和日常管理。二是“借力”。综合小作坊硬件条件、质量管理能力、人员配备等多方面因素，按照“三个一批”开展分类治理。即结合个转企和小微企业培育，指导有一定规模的小作坊转化为生产许可证企业；结合“平安桐庐”建设，开展“无证无照”治理，督促有条件的小作坊对现场硬件进行改造，并落实申报登记和营业执照办理；结合“五水共治”和“无违建县”创建工作，对基础较差、加工用房违建、污水直排的小作坊实施关停。三是“借平台”。以小作坊数量较多的城南街道为试点，以富春江镇、分水镇、百江镇、新合乡等乡镇为重点治理区域，由乡镇食品办牵头开展整规工作，以点带面，治理工作逐渐向全县铺开；以白酒、豆制品、手工面、馒头为重点品种，结合“一乡一业、一村一品”工作，开展分片集中培训和现场指导，推动分水白酒、新合手工面、莪山红曲酒、钟山豆腐干、珠山馒头、环溪莲子酒等乡土食品走入正轨。

3.试行“阳光小作坊”建设。借鉴“阳光厨房”成功经验，试行“阳光小作坊”，以县城3个农贸市场设摊销售的小作坊为重点，完成50家阳光小作坊”建设工作，实现消费者“看着挑”。 一是三条管道连续直播。明确借助餐饮环节“阳光厨房”网络平台，通过现场摄像头布点安装，将数据实时传送至网站、APP、农贸市场现场显示屏，实现多渠道“直播”，便于不同的消费者通过不同途径对小作坊进行消费监督。二是三个市场实现覆盖。通过彻底的摸排，重点针对城郊结合部小作坊脏乱问题的治理工作，选定江北综合市场、江南综合市场、商业广场农贸市场为首批“阳光小作坊”试点市场，对在其中经营的卤味、豆制品、粉丝、凉拌菜等农贸市场销售型小作坊的加工现场全部安装摄像头，并通过相应农贸市场摊位用显示屏向消费者进行“直播”和“选播”，让消费者可以看到的生产过程，倒逼小作坊业主更注重加工过程中的食品安全和规范操作。三是三个措施提供保障。“市场主办方日常督导摊位业主自觉“亮屏”；建立日常值班制度，畅通消费者举报投诉途径，方便消费者随时向县市场监管局反馈信息，并第一时间进行调处；利用“阳光小作坊”实时监控的便利条件强化小作坊监管，即通过监控视频及时开展日常检查，发现食品安全隐患及时开展处置，以执法手段督促小作坊业主规范生产经营行为。

4.强化小作坊监督管理。一是监督检查。在集体约谈、分行业培训、风险隐患通报等基础上，结合日常巡查工作，通过组织开展“治理情况回头看”、分区域（行业）专项整治，加强食品小作坊监督检查力度。二是抽样检测。重点针对馒头、白酒、豆制品、湿面违规使用食品添加剂等风险隐患，通过不定期开展抽样检测，用技术手段让食品小作坊业主绷紧“食品安全这根弦”。三是严格执法。利用监督检查、抽样检测及举报投诉等渠道，强化食品小作坊领域执法办案，关停49家硬件基础较差的小作坊，查处违规使用食品添加剂等违法案件10起，罚没9.07万元。

（二）成效

通过2年多的实践，我局基本完成了食品小作坊治理工作，在守护好小作坊食品安全的同时，也取得了成效。

1.为全省提供“桐庐样板”。桐庐县小作坊治理试点工作得到了省、市好评，全省小作坊治理工作现场会在桐庐召开。目前，桐庐县正在积极参与浙江省小作坊地方标准的起草和制定工作，努力将整规经验融入全省地方标准，为全省小作坊治理工作贡献力量。

2.小作坊食品安全有底气。桐庐县共抽检小作坊食品361批次，合格354批次，合格率达到98.1%。通过小作坊登记过程中，引导小作坊业主截污纳管、淘汰燃煤锅炉，举报投诉也明显减少。

3.小作坊特色食品走出山区。已登记的13家茶叶小作坊不再仅为大厂提供毛茶，小作坊“雪水云绿”茶叶也能卖上好价钱；新合手工面开始统一包装销售，丰富了新合乡（革命老区）的农村家庭经济；环溪莲子酒成了桐庐美丽乡村建设的金名片，环溪村的游客会品尝后带走一些环溪莲子酒；珠山馒头、钟山豆腐干、富春江臭豆腐也进入了杭州市场，丰富了杭州消费者的餐桌。

（三）问题

1.基于一个标准而形成的准入评分制有其局限性。尽管桐庐局制定的《食品生产加工小作坊质量安全控制规范》与现场审查评分制结合以后，能够适应大多数食品品种，但考虑到某些特殊品种和当地风俗，如白酒、手工面、笋干等，仍需设定单行的准入门槛设置。

2.小作坊经营规模扩大后的提升政策。少数小作坊经营能力比较强，产销量扩大，从业人员增多，如何引导其改造提升成为一大难题。比如，由于豆制品小作坊加工的是裸装豆制品，主要靠农贸市场批发销售，业主认为取不取“SC”证对生意没有影响，但却对成本和管理带来了重大影响，因此其仍愿意以小作坊形式生产经营。（另一面，小食品生产企业不愿意继续保留“SC”证，想以小作坊形式生产经营。）因此，对于此类情况，下一步应研究相应的政策措施，督导其升级改造。

3.“大众创业，万众创新”带来的新难题。自小作坊实施“申报登记”后，许多网络销售自制食品的创业者希望先以小作坊形式作为创业的开始。“时易而治不易者乱”，这倒逼着我局必须尽快形成灵活便捷、严格高效的小作坊准入和监管机制以适应“小微”时代。

三、实施情况分析

尽管省、市局对《桐庐县食品加工生产小作坊监督管理办法（试行）》的制订及小作坊治理工作给予了大量的政策指导与现场教学，但说到底，这仍是一次基层监管人员基于“管比不管要好”、“先试先行比被动等待要好”的朴素理念而进行的一次探索，尽管也取得了显著的成绩，但在实践中必然存在着一些问题需要进一步完善。

四、评估结论

2年来，我局在执行《桐庐县食品加工生产小作坊监督管理办法（试行）》过程中，很好地完成了全县小作坊规范一批、提升一批、取缔一批”的治理工作，小作坊实现从“无人管”向“有人管”、“无组织”向“有组织”、“分散独立加工”向“相对集中加工”的转变。

《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》已于2016年12月23日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过，自2017年5月1日起施行。省药监局也配套出台了《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩登记管理办法》（浙食药监规〔2017〕5号）。《桐庐县食品加工生产小作坊监督管理办法（试行）》已经顺利完成其过渡期的“衔接”作用，已经有县政府废止。

桐庐县市场监督管理局

2017年9月25日